國(guó)務(wù)院法制辦副主任袁曙宏談食品安全：嚴(yán)厲執(zhí)法

　　編者按：近日，國(guó)務(wù)院法制辦袁曙宏副主任發(fā)表了題為“沒(méi)有嚴(yán)厲執(zhí)法 就沒(méi)有食品安全”的文章，文章指出不嚴(yán)厲執(zhí)法，不足以遏制當(dāng)前食品安全事件高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)；不嚴(yán)厲執(zhí)法，不足以迫使一些不良企業(yè)重塑職業(yè)道德；不嚴(yán)厲執(zhí)法，任何監(jiān)管體制的調(diào)整、執(zhí)法人員的增加和技術(shù)手段的更新都無(wú)法保證食品安全。
　袁曙宏：沒(méi)有嚴(yán)厲執(zhí)法 就沒(méi)有食品安全
　　【閱讀提示】
　　基層和一線確實(shí)存在執(zhí)法人員不足、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不夠、技術(shù)裝備缺乏的問(wèn)題，一定程度上影響了食品安全監(jiān)管成效，應(yīng)當(dāng)盡快予以解決。但這似乎不是食品安全事件多發(fā)高發(fā)的主要原因。如果不嚴(yán)厲執(zhí)法，那么體制再順、人員再多、經(jīng)費(fèi)再足、設(shè)備再新也是徒勞。
　　要保證嚴(yán)厲執(zhí)法，就必須全面落實(shí)地方政府、監(jiān)管部門及其工作人員的嚴(yán)格責(zé)任，建立健全明確清晰的監(jiān)管責(zé)任體系。企業(yè)是食品安全的第一責(zé)任人，嚴(yán)厲執(zhí)法的對(duì)象首先是食品企業(yè)。不嚴(yán)厲執(zhí)法，不足以確立食品安全法的高度權(quán)威。
　　亂世用重典，盛世治亂也要用重典。要以嚴(yán)厲執(zhí)法保障食品安全。不嚴(yán)厲執(zhí)法，就既不能治標(biāo)，也不能治本；既不可能有近期的食品安全，也不可能有中期的食品安全，同樣不可能有遠(yuǎn)期的食品安全。應(yīng)以嚴(yán)厲執(zhí)法為中心環(huán)節(jié)，推動(dòng)執(zhí)法理念、執(zhí)法方式和執(zhí)法體制的深入轉(zhuǎn)變，努力爭(zhēng)取食品安全形勢(shì)的根本好轉(zhuǎn)。
　　一、非嚴(yán)厲執(zhí)法不能有效治理食品安全之亂
　　執(zhí)法寬嚴(yán)的抉擇，當(dāng)以社會(huì)需要和人民意愿為標(biāo)準(zhǔn)，審時(shí)度勢(shì)，依法而行。當(dāng)前我國(guó)食品安全的嚴(yán)峻形勢(shì)和人民群眾的普遍擔(dān)憂，要求我國(guó)食品安全執(zhí)法必須嚴(yán)厲
　　（一）不嚴(yán)厲執(zhí)法，不足以遏制當(dāng)前食品安全事件高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)。雖然我國(guó)目前食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中發(fā)生的問(wèn)題，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)，也是西方國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中大都要經(jīng)歷的一個(gè)發(fā)展階段，但我們無(wú)疑必須下最大的決心、盡最大的努力，盡快縮短這個(gè)必經(jīng)階段的時(shí)間跨度，盡快遏制食品安全事件高發(fā)頻發(fā)的勢(shì)頭。因?yàn)槿嗣袢罕姛o(wú)法接受食品安全問(wèn)題的“常態(tài)化”，我們的食品產(chǎn)業(yè)難以在信任危機(jī)中做大做強(qiáng)，中國(guó)的國(guó)家形象也經(jīng)不起食品安全問(wèn)題的反復(fù)“抹黑”。要像嚴(yán)厲治理礦難、酒駕這些頑疾一樣治理食品安全問(wèn)題，像始終保持“嚴(yán)打”高壓態(tài)勢(shì)抓社會(huì)治安一樣抓食品安全，下猛藥、出重拳，“以霹靂手段，顯菩薩心腸”，通過(guò)嚴(yán)厲打擊食品違法犯罪行為，給人民群眾食品安全以保障，給加快食品行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)以契機(jī)，給提高政府公信力和執(zhí)行力以信心。
　　（二）不嚴(yán)厲執(zhí)法，不足以迫使一些不良企業(yè)重塑職業(yè)道德。穩(wěn)定、長(zhǎng)久的食品安全，最終取決于全體食品企業(yè)秉持良好職業(yè)道德，守法自律、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。但在現(xiàn)階段，我國(guó)的食品企業(yè)離這一目標(biāo)還有很長(zhǎng)的路要走。企業(yè)追求利潤(rùn)最大化、成本最小化的本質(zhì)，決定了僅靠道德、良心難以有效制止其違法行為，僅靠常規(guī)執(zhí)法也不足以矯正其長(zhǎng)期形成的行為慣性。只有嚴(yán)字當(dāng)頭，重典治亂，才能讓無(wú)良企業(yè)付出難以承受的代價(jià)，讓一般企業(yè)不敢越過(guò)違法的紅線，讓守法企業(yè)獲得遵守制度的紅利，從而使企業(yè)道德在公平正義的法治環(huán)境下萌芽生長(zhǎng)，使企業(yè)誠(chéng)實(shí)守信逐步成為經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)則和行為習(xí)慣。否則，企業(yè)越講道德，良幣被劣幣驅(qū)逐的可能就越大。
　?。ㄈ┎粐?yán)厲執(zhí)法，不足以確立食品安全法的高度權(quán)威。解決食品安全問(wèn)題，根本上要靠法治，這是世界各國(guó)的普遍經(jīng)驗(yàn)。食品安全法越有權(quán)威，食品安全就越有保障。我國(guó)2009年施行的食品安全法及其實(shí)施條例，其理念和制度的實(shí)踐性、科學(xué)性、先進(jìn)性得到了國(guó)內(nèi)外的普遍認(rèn)可，并被美國(guó)起草《2009年食品安全加強(qiáng)法案》時(shí)所借鑒。然而，法律的生命在于執(zhí)行和遵守，再科學(xué)、再先進(jìn)的法律，若得不到有效實(shí)施，就只能是一紙空文。只有通過(guò)持之以恒、公平公正的嚴(yán)厲執(zhí)法，才能真正確立食品安全法的高度權(quán)威，使食品領(lǐng)域的企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)成為常態(tài)乃至自覺(jué)，進(jìn)而推動(dòng)全社會(huì)對(duì)法律的信仰和敬畏，逐步樹立起憲法法律至上的權(quán)威和尊嚴(yán)。
　　（四）不嚴(yán)厲執(zhí)法，任何監(jiān)管體制的調(diào)整、執(zhí)法人員的增加和技術(shù)手段的更新都無(wú)法保證食品安全。關(guān)于食品安全監(jiān)管體制問(wèn)題，是一個(gè)部門集中監(jiān)管好，還是多個(gè)部門綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管好？是按品種監(jiān)管好，還是分段監(jiān)管好？綜觀世界各國(guó)實(shí)踐，都是根據(jù)各自國(guó)情建立最適合本國(guó)的監(jiān)管體制，很難得出一個(gè)孰優(yōu)孰劣的結(jié)論。至于執(zhí)法力量和技術(shù)裝備，客觀地說(shuō)，基層和一線確實(shí)存在著執(zhí)法人員不足、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不夠、技術(shù)裝備缺乏的問(wèn)題，并在一定程度上影響了監(jiān)管成效，應(yīng)當(dāng)盡快予以解決。但這似乎不是當(dāng)前食品安全事件多發(fā)高發(fā)的主要原因。像發(fā)生“三聚氰胺”、“瘦肉精”這樣涉案企業(yè)多、波及范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的惡性違法事件，又豈能簡(jiǎn)單歸咎于“體制不順”和“缺人”、“少錢”、“無(wú)設(shè)備”？如果不嚴(yán)厲執(zhí)法，該查不查、該辦不辦、機(jī)制麻木、制度休眠，放任食品違法犯罪行為滋生蔓延，那么體制再順、人員再多、經(jīng)費(fèi)再足、設(shè)備再新，我們的食品安全仍只能是水中月、鏡中花。
　　二、以嚴(yán)厲執(zhí)法促企業(yè)嚴(yán)格守法
　　企業(yè)是食品安全的第一責(zé)任人，嚴(yán)厲執(zhí)法的對(duì)象首先是食品企業(yè)。嚴(yán)厲執(zhí)法本質(zhì)上要求有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，具體要做到“兩嚴(yán)、兩從”
　?。ㄒ唬┮獓?yán)密執(zhí)法。執(zhí)法要全覆蓋，無(wú)疏漏。一是環(huán)節(jié)、要素、過(guò)程全覆蓋。要對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的種養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)食品添加劑、飼料、農(nóng)藥等影響食品安全的各個(gè)要素，對(duì)許可、管理、處罰、問(wèn)責(zé)等整個(gè)監(jiān)管過(guò)程全面實(shí)行嚴(yán)厲執(zhí)法。二是主體全覆蓋。既要管好大企業(yè)，也要管住小作坊；既要監(jiān)管合法主體，也要肅清非法主體；既要對(duì)所有的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者建立食品安全信用檔案，又要堅(jiān)決防止檔案管理流于形式，及時(shí)把污點(diǎn)企業(yè)納入黑名單重點(diǎn)監(jiān)管。三是違法行為全覆蓋。要部門聯(lián)手、上下聯(lián)動(dòng)，尤其是在環(huán)節(jié)銜接、層級(jí)分界的地方，要避免出現(xiàn)監(jiān)管空白，不使任何違法行為、特別是不使任何一項(xiàng)嚴(yán)重違法犯罪行為逃脫監(jiān)管和懲處，做到食品安全事故百分之百查處。
　?。ǘ┮獓?yán)格執(zhí)法。執(zhí)法人員要鐵面無(wú)私、鐵腕治亂。一是執(zhí)法態(tài)度要嚴(yán)、要公。對(duì)食品安全違法行為，只要一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，一律依法嚴(yán)懲，決不允許姑息縱容，決不允許下不為例，決不允許徇私保護(hù)。同時(shí)要嚴(yán)格依據(jù)法定權(quán)限和程序執(zhí)法。二是執(zhí)法手段要硬、要實(shí)。要多主動(dòng)出擊、排查隱患，少被動(dòng)執(zhí)法；要多進(jìn)行不定期、突擊性現(xiàn)場(chǎng)檢查，特別是對(duì)重點(diǎn)品種、重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)主體的高頻次嚴(yán)查，少進(jìn)行預(yù)告后檢查；要多去生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)場(chǎng)隨機(jī)抽樣檢驗(yàn)，少讓企業(yè)送樣檢驗(yàn)。
　?。ㄈ┮獜闹貓?zhí)法。對(duì)食品違法犯罪行為要在法律規(guī)定的處罰種類、幅度內(nèi)，依上限頂格懲處。一是對(duì)有故意非法添加等嚴(yán)重違法行為的企業(yè)，要一律吊銷證照、罰沒(méi)設(shè)備。二是對(duì)企業(yè)負(fù)有直接責(zé)任的人員，要依法實(shí)施5年禁業(yè)處罰，并可在行業(yè)內(nèi)部建立黑名單制度；構(gòu)成犯罪的，依照刑法予以嚴(yán)懲，后果特別嚴(yán)重或者致人死亡的，可處無(wú)期徒刑直至死刑。三是對(duì)企業(yè)違法行為依法應(yīng)當(dāng)予以罰款的，要在法定幅度內(nèi)依上限開出頂格罰單。四是對(duì)存在安全隱患的企業(yè)，要責(zé)令立即糾正，必要時(shí)應(yīng)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓。
　?。ㄋ模┮獜目靾?zhí)法。對(duì)發(fā)現(xiàn)的食品安全違法行為，一是要在第一時(shí)間啟動(dòng)應(yīng)急程序和采取控制措施，防止危害進(jìn)一步擴(kuò)大；二是要在第一時(shí)間公布違法行為及其相關(guān)情況，防止公眾恐慌和謠言擴(kuò)散，保證執(zhí)法信息公開透明；三是要在查明事實(shí)后在法定最短時(shí)限內(nèi)予以懲處，并在第一時(shí)間公布，以有力威懾違法犯罪分子，充分發(fā)揮輿論正面引導(dǎo)效應(yīng)。
　　三、以全面責(zé)任制保證嚴(yán)厲執(zhí)法
　　縣級(jí)以上地方政府對(duì)本地區(qū)食品安全監(jiān)管負(fù)總責(zé)，相關(guān)監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)。要保證嚴(yán)厲執(zhí)法，就必須全面落實(shí)地方政府、監(jiān)管部門及其工作人員的嚴(yán)格責(zé)任，建立健全明確清晰的監(jiān)管責(zé)任體系
　?。ㄒ唬┮婷鞔_地方政府、監(jiān)管部門和每一個(gè)執(zhí)法人員的監(jiān)管責(zé)任。食品安全監(jiān)管工作要像社會(huì)治安綜合治理責(zé)任制、煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任制那樣，實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任制，縱向到底、橫向到邊，以責(zé)任撬動(dòng)監(jiān)管體制機(jī)制發(fā)揮最大合力，倒逼各項(xiàng)法律制度得到嚴(yán)格執(zhí)行和遵守。一是要通過(guò)逐級(jí)簽訂責(zé)任書的形式，明確國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、各省級(jí)人民政府和市縣人民政府在食品安全監(jiān)管方面的嚴(yán)格責(zé)任，把各級(jí)政府的職責(zé)、權(quán)限逐級(jí)確認(rèn)下來(lái)，尤其是要嚴(yán)格落實(shí)縣級(jí)以上地方政府行政首長(zhǎng)、特別是市縣政府行政首長(zhǎng)作為食品安全監(jiān)管第一責(zé)任人的責(zé)任，以及地方政府食品安全委員會(huì)的責(zé)任，將其納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和政府目標(biāo)考核、績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，作為對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。二是縣級(jí)以上地方政府要與本級(jí)食品安全監(jiān)管部門簽訂責(zé)任書，明確每一項(xiàng)監(jiān)管職責(zé)，確保不留下任何監(jiān)管死角和職責(zé)空白，同時(shí)防止職責(zé)交叉。三是市縣政府監(jiān)管部門要與每一個(gè)監(jiān)管執(zhí)法人員簽訂責(zé)任書，要使轄區(qū)內(nèi)每一個(gè)區(qū)域、每一個(gè)企業(yè)、每一個(gè)環(huán)節(jié)都有專人負(fù)責(zé)，以保證責(zé)任易追溯、可追究。
　?。ǘ┮獙?duì)地方政府和監(jiān)管部門的違法失職人員嚴(yán)格追究責(zé)任。一是要依據(jù)《食品安全法》及其實(shí)施條例和《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府在食品安全監(jiān)管中未履行職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過(guò)、降級(jí)、撤職或者開除的處分；同時(shí)對(duì)行政首長(zhǎng)嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。對(duì)縣級(jí)以上食品安全監(jiān)管部門不履行法定職責(zé)或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過(guò)或者降級(jí)的處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除的處分；其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。要以更堅(jiān)決的態(tài)度、更過(guò)硬的舉措和更大的力度，確保食品安全事故責(zé)任人全部得到追究。二是要依據(jù)刑法規(guī)定，對(duì)在重大食品安全事故中犯有“食品安全監(jiān)管瀆職罪”的人員，以及犯有“貪污賄賂罪”、“徇私舞弊罪”等犯罪行為的行政執(zhí)法人員，堅(jiān)決從重從快予以嚴(yán)懲，嚴(yán)禁以罰代刑、有案不移。三是要依據(jù)食品安全監(jiān)管責(zé)任書，對(duì)沒(méi)有完成約定任務(wù)或沒(méi)有履行好約定職責(zé)的單位和個(gè)人追究責(zé)任，并責(zé)令其盡快整改。
　?。ㄈ┮钊腴_展食品安全監(jiān)管考核評(píng)價(jià)工作。應(yīng)抓緊建立食品安全監(jiān)管考核評(píng)價(jià)制度，頒布具體辦法，明確內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和程序，以指導(dǎo)和推進(jìn)地方、部門的考評(píng)工作。一是要加強(qiáng)對(duì)“打擊非法添加”、“瘦肉精”等集中整治工作的考評(píng)，以及對(duì)于食品安全監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)和問(wèn)題多發(fā)地區(qū)的考評(píng)。要突出重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)考評(píng)工作全面深入開展。二是要注重對(duì)日常監(jiān)管工作的考評(píng)，通過(guò)開展定期或不定期抽查、暗訪、監(jiān)察，開通24小時(shí)投訴舉報(bào)熱線，充分發(fā)揮媒體監(jiān)督、網(wǎng)上監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督的作用，對(duì)食品安全監(jiān)管進(jìn)行全面考核、評(píng)價(jià)和監(jiān)督，切實(shí)防止“運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管”和“一陣風(fēng)執(zhí)法”。三是要重視考評(píng)過(guò)程和結(jié)果的公開公平公正，注重陽(yáng)光考評(píng)和公眾參與，對(duì)考評(píng)成績(jī)優(yōu)異的要給予獎(jiǎng)勵(lì)，不合格的要批評(píng)教育并進(jìn)行問(wèn)責(zé)，以充分發(fā)揮考評(píng)在推進(jìn)食品安全監(jiān)管工作中的“抓手”作用。
　　（作者為國(guó)務(wù)院法制辦公室副主任）